ДОКЛАДЫ

Москва
01.09.09-30.10.09 гг.

* Доклады представлены в авторской редакции

Карпунькина Елена Сергеевна,
менеджер Балашовского филиала СГА

Жилищная проблема в России, обострившаяся в условиях перехода к рыночной экономике, определяет необходимость совершенствования жилищного законодательства. Изучение деятельности федеральных, региональных и местных органов власти, а также анализ действующего законодательства, регулирующего вопросы обеспечения граждан жильем, позволяют сделать вывод, что нормы о порядке обеспечения и классификации жилья не позволяют органам государственной власти в полной мере осуществлять возложенные на них функции и выполнять поставленные перед ними задачи.

Миллионы граждан в нашей стране еще стоят в очередях на улучшение жилищных условий, проживая в общежитиях, коммунальных квартирах и ветхих домах. В этих условиях необходимы принципиально новые подходы к решению жилищных вопросов, основанные на принципах социальной справедливости, учета интересов наиболее незащищенной категории граждан и повышения роли государства в осуществлении жилищной реформы.

В настоящее время в соответствии с Жилищным кодексом РФ изменился принцип обеспечения граждан жильем - от распределения основной доли жилья, построенного за счет государственных средств, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льготного выделения жилья для социально незащищенных слоев населения. В соответствии с действующим законодательством значительно сократился перечень категорий граждан, которым сохранено право на получение социального жилья. По законам рыночной экономики государство уменьшает административное регулирование деятельности субъектов, в том числе и в области обеспечения жильем, перекладывая свои функции на органы местного самоуправления. В связи с этим необходимо создать такие правовые условия, которые позволят реализовать на практике поставленные цели, скоординировать действия органов государственной власти и местного самоуправления.

Острота проблем в жилищной сфере и важность их решения для социально-экономического развития РФ потребовали принятия приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Жилищное обеспечение граждан России выдвинуто Президентом РФ в качестве одного из четырёх приоритетных направлений государственной политики. Названный проект предусматривает развитие правовой базы, бюджетную и организационную поддержку региональных и местных органов власти, увеличение предложений на рынке жилья по выполнению государственных обязательств по обеспечению жильём отдельных категорий граждан. В результате его реализации должны быть достигнуты существенные результаты по улучшению жилищных условий граждан РФ.

Основным комплексным нормативным актом, регулирующим жилищные отношения, стал Жилищный кодекс РФ. В нем преобладают императивные нормы, однозначно определяющие порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих. Однако он не охватывает весь объем жилищных отношений, не полностью регулирует механизм реализации их на практике, не четко координирует деятельность субъектов жилищных правоотношений, в том числе по обеспечению малоимущих граждан социальным жильем. Необходимо принятие нормативных актов, дополняющих и конкретизирующих положения ЖК РФ.

Актуальность решения жилищной проблемы неоднократно подчёркивалось в Посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2005-2008 гг. решение жилищных проблем сформулировано в качестве приоритетов социально-экономической политики Российской Федерации на ближайшее десятилетие.

В России право на жилище осуществляется следующими способами:

• предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах на условиях договора социального найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий;
• передача жилых помещений в домах (квартирах) государственного, муниципального и частного жилищных фондов на условиях коммерческого найма;
• приобретение жилья за собственные средства граждан на вторичном рынке;
• строительство жилья за собственные средства граждан, а также по средством долевого участия в строительстве;
• участие в жилищных и жилищно-строительных кооперативах.

Перечень этих способов не окончателен.

В целях оказания помощи гражданам, которые желают приобрести или построить жилье за счет собственных средств, государство использует следующие меры: субсидии на строительство или приобретение жилья, жилищные сертификаты, накопительные счета, ипотечное кредитование и некоторые другие способы.

Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в настоящее время определяется Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. В настоящее время Программа включает девять подпрограмм:

1. "Государственные жилищные сертификаты".
2. "Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур".
3. "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда".
4. "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации".
5. "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф".
6. "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации".
7. "Обеспечение жильем молодых семей".
8. "Обеспечение жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".
9. "Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан".

В 2004г. закончился первый этап указанной Программы, когда было разработано большинство подпрограмм и накоплен первый опыт их реализации. Программа финансируется и выполняется с превышением плановых показателей. Однако ясно определились и основные недостатки такие как: дефицит федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем граждан России; отсутствие взаимодействия бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней; слабое использование внебюджетных источников финансирования Программы.

С 2005г. начался второй, основной, шестилетний этап Программы. Опыт реализации Программы "Жилище" в качестве государственного заказчика-координатора позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективное использование средств федерального бюджета, предназначенных для выполнения установленных законом обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, достигается тогда, когда эти средства направляются в виде адресных целевых субсидий в форме государственных жилищных сертификатов.

Возникает необходимость и формирования участков под жилищное строительство. В соответствии с Градостроительным кодексом необходимо разработать и реализовать механизм выделения и инженерного обустройства участков для строительства жилья, и способы реализации таких участков инвесторам-застройщикам на конкурсной основе. Необходимо совершенствовать региональное законодательство и нормативную базу в целом, формировать региональные программы и проекты, генеральные планы и планы застройки в соответствии с принятыми на федеральном уровне решениями.

С 1 января 2006г. в России стартовал приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", рассчитанный на шесть лет (до 2012г.). Он включает подготовительный (2005г.), первый (2006-2007 гг.) и второй этапы (2008-2010гг.). На первом этапе были определены четыре приоритета:

• увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
• повышение доступности жилья;
• увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
• выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.

Каждый из них будет выполняться по-своему. Для реализации первого приоритета предусмотрены государственная поддержка системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и развитие инфраструктуры рынка ипотечных ценных бумаг. Это позволит увеличить объем ипотечного кредитования и снизить процентную ставку.

В рамках второго приоритета будет оказываться государственная поддержка молодым семьям и молодым сельским специалистам в приобретении или строительстве индивидуального жилья с помощью ипотечных кредитов.

Для реализации третьего приоритета государство будет сокращать административные барьеры, предоставит государственные гарантии по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и будет субсидировать процентную ставку по таким кредитам.

Во исполнение задач четвертого приоритета государство интенсифицирует выполнение своих обязательств перед ветеранами и инвалидами, а муниципалитеты увеличат объемы предоставляемого социального жилья. Военнослужащим и некоторым другим категориям граждан будут предоставляться субсидии на приобретение жилья.

Нормы о субсидиях впервые появились в статье 2 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", которая предусматривала, что государство оказывает помощь гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья. Законом также было определено, что компенсации (субсидии) - это средства, предоставляемые гражданам в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг, строительства жилья или его покупки (ст. I) [1]. Пунктом 5 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы" установлено, что гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидии на строительство или приобретение жилья предоставляются безвозмездно.

К субъектам, которые имеют право предоставлять субсидии относятся: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, предприятия, организации, воинские части и формирования.

На федеральные органы власти (за счет средств федерального бюджета) возлагается обязанность предоставления субсидий лишь определенным категориям граждан, которые общество должно социально защищать или в отношении которых приняты целевые программы. К ним относятся военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы в запас или отставку; лица, проработавшие в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не менее 10 лет; признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами; пострадавшие от чернобыльской и других аварий, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; лица рядового и начальствующего состава налоговой полиции; сотрудники центрального аппарата МВД РФ, министерства (главных управлений, управлений) внутренних дел РФ, а также предприятий, учреждений и организаций, непосредственно подчиненных МВД РФ; спасатели профессиональных аварийно-спасательных служб и профессиональных аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти; члены казачьих обществ, взявшие на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы, переселившиеся в пограничные районы РФ; молодые малообеспеченные семьи, если один из супругов не старше 35 лет; лица, имеющие в соответствии с законодательством РФ право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья, но не использовавшие это право. В отношении указанных категорий граждан приняты специальные нормативные акты.

Остальным гражданам, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, субсидии предоставляются за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а работникам предприятий и организаций (за исключением бюджетных) - за счет средств этих предприятий и организаций. Основной формой использования бюджетных средств для инвестирования в жилье является предоставление гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья. Определен ряд условий для получения безвозмездной субсидии, а именно: нужно состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления, на предприятиях, в организациях, воинских частях и формированиях либо иметь право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья. Субсидия может быть предоставлена на строительство жилья или приобретение квартиры (дома), которые соответствуют типовым потребительским качествам в местах проживания, избранных лицами, имеющими право на субсидии. Размер субсидии устанавливается в зависимости от отношения месячного дохода на одного члена семьи к установленному минимальному размеру оплаты труда гражданина, который получает субсидию, и времени ожидания после постановки на учет по улучшению жилищных условий. Право граждан на получение субсидий удостоверяется свидетельством о предоставлении безвозмездной субсидии, что дает право на открытие в одном из уполномоченных банков, отобранных на конкурсной основе, именного блокированного целевого счета. Срок его действия не может превышать 6 месяцев, что на практике вызывает определенные трудности, учитывая нечеткость в работе схемы и несогласованность органов, обеспечивающих граждан субсидиями, изменение среднерыночной стоимости жилья. По своему желанию граждане могут использовать полученные субсидии на приобретение готового жилья по их выбору, на финансирование строительства индивидуального жилого дома либо на финансирование приобретения квартиры при участии в достройке многоквартирного дома высокой степени технической готовности (не менее 70%).

В течение срока действия свидетельства уполномоченный банк производит платежи непосредственно продавцу жилья или застройщику согласно выбранному получателем субсидии способу приобретения жилья под контролем того органа, который предоставил субсидию, денежные средства в размере субсидии гражданам на руки не выдаются. Более надежной считается безналичная форма расчетов, но в этом случае продавцы жилья завышают стоимость квартиры на 10-20%.

Важным направлением изыскания дополнительных внебюджетных инвестиционных ресурсов является дальнейшее развитие выпуска различного вида жилищных ценных бумаг. К их числу можно отнести жилищные сертификаты, порядок выпуска и обращения которых предусмотрен положением о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденным

Указом Президента РФ от 10.06.1994 г. № 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" [2].

• приобретение квартиры (квартир) при условии приобретения пакета жилищных сертификатов;
• получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата.

Так, в первую очередь сертификаты предоставляются лицам, не имеющим жилых помещений для постоянного проживания на территории России и признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий. Сам факт того, что лицо стоит в очереди на улучшение жилищных условий, означает, во-первых, признание государством неудовлетворительности его жилищного положения в данный момент и, во-вторых, признание лица (и его семьи) действительно нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Субсидия предоставляется в размере, эквивалентном расчетной стоимости жилого помещения по социальной норме общей площади жилого помещения, установленной для семей разной численности.

Схема индексации номинальной стоимости жилищного сертификата устанавливается при его выпуске и остается неизменной в течение установленного срока действия жилищного сертификата. Выпуск и обращение жилищных сертификатов осуществляется в соответствии с установленными законодательством России правилами выпуска и обращения ценных бумаг.

Суть жилищного сертификата состоит в том, что он удостоверяет внесение первым владельцем (юридическим или физическим лицом, приобретающим сертификат) средств на строительство определенной общей площади жилья, размер которой не меняется в течение установленного срока действия жилищного сертификата. Номинал жилищного сертификата устанавливается в единицах общей площади жилья, а также в денежном эквиваленте. При этом минимальный номинал жилищного сертификата, выраженный в единицах общей площади жилья, не может быть установлен менее 0,1 кв. метра. Жилищный сертификат должен иметь определенный срок действия.

В рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522, государственный жилищный сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина - участника подпрограммы на получение субсидии за счет средств федерального бюджета для приобретения жилого помещения. Сертификат не является ценной бумагой.

С помощью государственных жилищных сертификатов решается жилищная проблема граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий [3].

Система предоставления жилищных сертификатов несомненно имеет будущее. Однако необходимо в законодательных актах четко определить перечень лиц, имеющих право на получение сертификатов, ими не могут быть любые желающие, а только те, кто особо нуждается в заботе со стороны государства.

Предусмотрено, что условием выдачи государственного жилищного сертификата гражданину, проживающему по договору социального найма, является предоставление им обязательства о расторжении указанного договора. Жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности, передается по договору органу государственной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в обмен на государственный жилищный сертификат.

Субсидии выделяются при наличии договоров о строительстве (приобретении) жилья. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью заключения договоров выдаются гражданам гарантийные письма, в которых указываются размер общей площади приобретаемого жилья, состав семьи и размер предоставляемой субсидии. При стоимости жилья, превышающей размер субсидии, ее перечисление возможно после внесения гражданином недостающей суммы за счет собственных и (или) заемных средств. Возникает много вопросов. Кому и в какой форме гражданин должен вносить недостающие средства на строительство (приобретение) жилья. Речь идет об органе, который предоставляет субсидию, либо о застройщике (домовладельце), с которым заключен договор?

При заключении договора сторонами возможно предусмотреть внесение недостающих средств равными частями в течение определенного срока (полугодие, год или иной срок). Но такой подход не всегда соответствует интересам граждан, например выезжающих из районов Крайнего Севера.

Резкое падение курса рубля, в результате влияния на экономику России мирового финансового кризиса, повлекло рост цен на жилье. Реально выбрать и приобрести жилье на сумму субсидии, указанную в сертификате, практически невозможно.

Необходимо искать новые пути и механизмы использования ГЖС. Как показывает практика, часть владельцев ГЖС не возражает против решения своей жилищной проблемы путем долевого участия владельцев сертификатов в завершении строительства жилья. Представляется, что именно приобретение объектов незавершенного строительства могло бы стать одним из способов решения жилищного вопроса для военнослужащих, уволенных в запас или отставку.

Полагаем, что возможны нижеприведенные варианты использования ГЖС в долевом строительстве:

1) Для каждого конкретного незавершенного строительством дома набирается число желающих, владельцев ГЖС, соответствующее количеству свободных квартир в доме. Подрядчик, в свою очередь, для завершения строительства дома берет краткосрочный льготный кредит под гарантию администрации субъекта Федерации, а после ввода дома в эксплуатацию за счет средств, поступивших на погашение сертификата, возвращает его. Возможно завершение строительства за счет средств, поступивших на погашение сертификатов, что позволит уменьшить сумму кредита, требуемого для завершения строительства, и соответственно снизит стоимость жилья.

2) При формировании проекта бюджета на будущий год необходимо увеличить объем инвестиций на жилищное строительство за счет средств бюджета субъекта Федерации. За счет этого финансируется незавершенное строительство, а средства, поступившие на погашение ГЖС, возвращаются на счет финансирования капиталовложений. Если средства на погашение ГЖС из федерального бюджета не поступят, жилье будет распределено как построенное за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Подходы к решению жилищной проблемы не могут не изменяться. Учитывая сложившуюся экономическую ситуацию, состояние финансовой системы России и рынка жилья, необходима корректировка этих подходов.

Необходимо решить вопрос о продлении срока действия ГЖС в случае использования субсидий на финансирование незавершенного строительства.

Использование субсидии (ГЖС) на завершение строительства домов значительно оживит строительный комплекс в субъектах Федерации и в какой-то мере решит проблему занятости населения. Следовательно, такие меры могли бы привести к снижению стоимости жилья на вторичном рынке, что, в свою очередь, позволит владельцам сертификатов приобретать готовое жилье.

Гражданин, приобретая жилье, может оплачивать его за счет безвозмездной субсидии, собственных средств и (или) кредитных ресурсов.

Основными документами, определяющими взаимоотношения банка и заемщика, являются кредитный договор и договор о залоге (ипотеке).

Обеспечением кредита является залог заемщиком имеющегося, сооружаемого либо приобретаемого жилья, иных имущественных прав, другого имущества, которые в соответствии с законодательством РФ могут быть предметами залога.

Если гражданин при решении своей жилищной проблемы использовал средства безвозмездной субсидии и собственные средства, то приобретаемое им жилье поступает в его собственность с момента регистрации договора купли-продажи в соответствии с Законом "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". При использовании кредита приобретаемое жилье является предметом ипотеки по полученному кредиту. После погашения банковского кредита гражданин становится собственником жилья, не обремененного ипотечным обязательством. После приобретения жилья по ГЖС гражданин подлежит снятию с квартирного учета, если же средства безвозмездной субсидии не использованы и возвращены, гражданин сохраняет право на получение жилья в государственном или муниципальном жилом фонде.

За последние годы большую популярность приобрела система ипотечного кредитования. Правовой основой для этого явился №102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимого имущества)" от 16.07.1998г. [4]. Ипотечный заем предоставляется гражданам, состоящим на учете по улучшению жилищных условий в органах местного самоуправления, гражданам, имеющим жилье, общая площадь которого меньше нормативной, гражданам, не имеющим жилья, но имеющим статус беженца или вынужденного переселенца, молодым семьям, в которых одному из супругов менее 30 лет, гражданам, проживающим в коммунальных квартирах и общежитиях. Максимальный размер займа не может превышать 70% стоимости приобретаемого или строящегося жилья либо сметной стоимости реконструкции жилья. Заем заемщику предоставляется при условии обязательного вложения заемщиком собственных средств в виде авансового платежа в размере не менее 30% от стоимости приобретаемого или строящегося жилья или стоимости проведения его реконструкции. Ипотечные займы предоставляются на срок до 10 лет, который может быть продлен по соглашению сторон.

Таким образом, система ипотечного кредитования в некоторой степени может ослабить остроту жилищной проблемы в РФ, но переоценивать ее нельзя, так как далеко не все слои населения способны вынести бремя кредита. Кроме того, выдача банками необеспеченных кредитов в США привело к тому, что впоследствии приобретенное и не оплаченное по кредиту жилье, банки в больших количествах вынуждены были выставлять на торги. В связи с тем, что количество жилья реализуемого с торгов постоянно увеличивалось, жилье перестало продаваться. С возмещением застрахованных банками рисков страховые компании не справлялись. В результате чего, большинство крупных и старейших страховых компаний в США, страховавших финансовые риски и банков, которые выдавали ипотечные кредиты, заявили о своей несостоятельности, что потянуло за собой целую цепочку финансовых проблем на площадках фондового рынка, а затем в области реальной экономики.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что предлагаемые государством механизмы решения жилищной проблемы недостаточно эффективны по различным основаниям, например, отсутствие средств на безвозмездную субсидию, низкий уровень доходов населения, чтобы получить кредит и расплатиться с заимодавцем, коррумпированность чиновников, отказывающих в предоставлении субсидий.

В связи с этим нельзя игнорировать традиционный способ обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, путем предоставления жилых помещений по договору социального найма.

Проблема правового регулирования обеспечения граждан социальным жильем в условиях проводимых реформ в административном и жилищном законодательстве в полной мере не изучена. Из-за пробелов в правовых нормах, регулирующих механизм обеспечения граждан социальным жильем, его функционирование в настоящее время недостаточно эффективно.

Литература:

1. Ведомости Совета народных депутатов и ВС. - 1993. - №3 - Ст.99.
2. Указ Президента РФ от 10.06.1994 г. №1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов".
3. Постановление Правительства РФ от 07.06.1995 г. №561 "О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий".
4. Федеральный закон №102-ФЗ от 16.07.1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)".